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智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度

 发布时间:2019-11-05 20:02:49     文章来源:互联网整理
 

城市更新是上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心、提高土地利用效率、建设国际化城市的必然要求。近日,《上海市推进科技创新中心建设条例(草案)》发布征求公众意见,明确提出要“优化土地利用制度”。上海市区仍有相当数量的旧厂房没有保护价值。科创公园和科创区的建设将是这部分城区的主要更新选择。然而,上海很少有通过股票溢价补偿实现城市更新的实际案例。主要原因是业主(即有权使用和拥有土地和房屋的人)有权力和能力进行改造,这限制了城市更新的推广。

如何解决这个问题?或者我们应该在优化土地使用制度方面寻求突破?这是上海改革开放40年来最重要的成功经验。土地使用制度的进一步改革应该作为上海改革开放的新起点。我国农村土地“三权分立”已经迈出了一步,城市土地“三权分立”势在必行,需要突破。为了克服业主使用和所有权对城市更新的制约和阻碍,能否在城市更新中实行“土地三权分立”,将土地和房屋的使用和所有权、改革权和经营权分开?为了优化利益分配,降低交易成本,提高社会资本参与城市更新的积极性。

城市更新需要从不同环节分解权益。

在城市更新中,特别需要吸引具有资本、技术和专业服务能力的社会资本的参与,因为城市更新的相关权益需要从不同的环节分解。

大多数业主缺乏更新和改造的意愿和动力,也缺乏更新和改造的能力和资金。因此,所有权和转换权需要分解。一方面,这些旧厂房和土地的原主,即业主,通常是工业企业或传统的工业开发区园区平台。即使他们不进行翻新,也不需要支付额外费用,因此他们进行翻新的意愿和动机是不够的。另一方面,工业企业或工业园区平台可能熟悉工业的运作或工业厂房的开发建设,但不一定熟悉城市更新改造的技术过程,因而缺乏足够的能力进行更新改造。同时,城市更新的资金需求不仅包括更新改造的建设成本,还包括提高容积率或改变土地性质需要支付的土地出让金。效率低下的传统工业企业或小型园区平台往往缺乏支付土地出让金的资金,因此被阻止更新和改造。

改革者经常受到政策执行的限制,并被收入权的不确定性所迷惑。因此,改革者的利益需要得到保护。一方面,在现行的市区重建政策下,市区重建的土地不能改变其所有权,原主必须补回土地转让费,这限制了擅长重建的市场参与者在重建过程中的参与。另一方面,改造是以租赁的方式进行的,改造者投资大。然而,由于无法分享长期土地增值收益,其所能获得的收益是不确定的,这也阻碍了改造者参与改造的积极性。

此外,原有的所有者或改造者往往缺乏经营公园的专业能力,因此有必要将经营权与所有权和改造权分开。城市更新的方向主要是城市功能,如科技研发、商业办公和文化创意。此类改造升级后的园区对专业投资、运营和服务要求较高,原所有者或实施改造的主体可能不具备最专业的能力。

权益得不到保护会使收入空间过低。

由于征地成本太高,机会很少,社会资本不热衷于征地和改造,而是倾向于租赁和改造轻资产。以新实施的城市更新项目“上声新学院”为例。在该项目中,万科与上生学院签订了“十年十年”租赁协议。万科对园区进行改造和运营,并通过运营租金赚取收入。对万科来说,它需要支付租金和装修费用。同时,上声支付的土地出让金每年由万科分摊。但即便如此,与直接购买土地使用权相比,成本仍然很低。除了地价因素之外,在购买城市更新用地方面还有许多其他困难,如原业主不愿意出售,或者业主多,这使得协调费用更高。

但是,与改造投资和支付土地出让金的成本相比,租赁收入空间太低。同样,以“上圣新学院”为例,据测算,即使租金收入相对理想,也只能收回前10年的成本。如果他们想获得收入,他们只能靠后10年的经营,但相应的租赁条款可能会改变。前10年只能收回成本的原因是,除了成本较高的原因之外,目前的翻修过程需要调整监管规则和其他操作。审批过程太慢,延长了改造和建设周期,进一步压缩了收入空间。例如,虽然“上声新学院”得到了政府的大力支持,但第一期改造仍需约2年时间,而第二期改造则需5年时间才能完成,这已经花去了第一期租赁时间的一半。

装修工人缺乏增值权益的保护,降低了他们长期投资的积极性。虽然补地价的成本是由改革者变相承担的,但改革者除了在租赁期内增加租金外,无法分享改造带来的未来利益,这在某种意义上是不公平的。此外,由于租赁期结束后,公园的运营与改革者没有任何关系,他们没有动机对翻修进行长期和可持续的投资,这也可能影响翻修的质量。

城市应该在哪里更新?

在深化改革的背景下,妥善分离和分割“农地三权”、“林地三权”、“宅基地三权”等难以处理和影响的关键问题,正成为体制改革和制度创新的新趋势和新路径。在城市更新过程中,通过分离城市厂房的使用权和所有权、改造权和经营权,明确产权边界,调整利益分配,有利于调动社会资本参与城市更新的积极性,提高更新改造的效率。

使用所有权(Use ownership)是指土地的原所有者,即所有者通过转让或划拨获得的土地权利。修缮权是指增加土地容积率、改变土地用途等权利。根据现行制度,改革权只能由土地的原所有者通过调整监管规则和支付土地出让金来获得。经营权是指经营公园和获得租金的权利。经营权最初属于土地的原所有者或支付租金的改造者。

“三权分立”的实施是社会资本通过支付改革权的购买成本和承担土地租赁和改造的补价成本来获得改革权。获得改革权的主体有权从改革中获得收入,即土地增值和分享未来租金和增长。由于改革者只为购买改革权买单,他们不能在改革后自动获得经营权。取得经营权需要缴纳租金,并符合经营者应当具备的相关资质;经营权期限在租赁合同中约定,经营权收入主要是租金差额。

在划分土地“三权”的同时,应设计土地“三权协会”机制。重塑者在获得重塑权时,应明确经营权的主体。主体可以是改造人或其他专业操作人员,但必须满足对经营权人的基本要求,包括操作经验、操作绩效考核指标等。

“三权分立”模式具有制度优势。首先,明确产权界限,降低交易成本。通过明确界定不同的产权界限并制定制度化的法规,参与城市更新的各方可以更多地了解他们需要支付的成本和收益,并降低更新过程中信息不对称带来的沟通和谈判等交易成本。二是合理分配利益,增强市场力量。分离改革权,增加改革者分享更新带来的土地增值收益的机制,可以增加改革者的收入空间,使他们的负担和收益更加平等。同时,改革者的投资与未来的长期收入份额挂钩,因此也可以鼓励他们在城市更新过程中进行更高质量的投资。第三,优化资源配置,提高更新效率。通过三权分立,具有资本实力的改革者承担起弥补土地出让金的成本,充分发挥其更新改造的专业技术能力。由于改革者可以分享未来的租金增长,他们不需要为了回到他们原来的资本而运营。他们可以将经营权转让给具有专业运营服务能力的公园经营者,从而实现资源的优化配置。

在城市更新中,有必要制定相应的政策来实施“三权分立”的模式。一是允许改革者缴纳土地出让金,获得城市土地改革权。第二,在修改土地出让合同时,应包括修改权条款,并出具可用于交易和抵押的修改证书。改革权的分离是这一模式中最关键的因素,改革权的实施可以通过土地转让合同商定,土地转让合同可以用于交易和抵押。三是建立城市更新改造权交易信息平台。需要更新的城市土地和房屋的基本信息应当进行登记,包括土地使用权人、土地面积、土地性质、现有建筑物、更新改造的方向和上限等。,从而为更新权交易搭建信息平台,降低信息成本。第四,优化城市更新审批流程,降低更新时间和成本。为了鼓励更多的社会资本获得改革和管理权,还必须优化城市更新的审批流程,降低更新和改革的时间成本,进一步扩大社会资本的收入空间。

总编辑:王多蒂资料来源:视觉中国图片编辑:邵静

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